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试论学校内部教师申诉机制的完善

论文作者:教师论文
发表时间:2016-12-8

【摘要】
  随着教师聘任制和学校人事制度改革的逐步推行,我国教师与学校之间的纠纷日益增多,分析校内教师申诉制度的优越性以及《教师法》所规定的现有教师申诉制度的缺陷的基础上,提出了完善校内教师申诉制度的必要性,并对校内教师申诉制度进行了重构,主要包括申诉主体、申诉范围以及申诉机制的构建,并对校内教师申诉的相关配套制度进行了探讨。
  【关键词】
  校内;教师申诉;权利救济
  一、现有的教师申诉制度存在缺陷
  《教师法》、《高等教育法》以及《国家教委关于〈教师法〉实施的若干意见》都对校外的教师申诉制度做了相关的规定。对广大教师合法权益的维护起到了一定的作用,但从目前的实际运作来看仍有很多局限性。主要表现在以下几个方面:
  (一)申诉处理效率低下
  《教师法》虽然明确了教师申诉制度,但是并没有规定相关部门需要设立特定的机构来处理。教育行政部门不是处理教师申诉的特定机构,造成处理“申诉”机构设定的随意性大,受理部门不够明确,缺乏应有的权威和权力等问题,容易造成机构与部门之间的相互推诿,从而使教师“有冤无处诉。大大浪费了申诉人的时间。受理部门不够明确直接导致申诉案件不能及时有效的得到处理,不利于当事人实现申诉权。
  (二)实际操作性不强
  程序是对实际操作的最有效的保证。虽然相关法律法规对案件的管辖、受理条件、程序等作了规定,但规定比较简单笼统,较多的体现为原则性的规定,目前还没有一个细化的规则确保实施。尤其是对受理程序的规定不是很明确,在处理的时候容易产生困惑,适用起来有一定的困难,有权处理机关有比较大的自由裁量权。程序规定方面的缺失也导致相关配套制度的不完善,如回避制度、说明理由制度、责任追究制度等等。这些制度的不完善已经成为程序规范中的重要瑕疵,不利于实际操作。
  (三)执行不到位
  在《教师法》规定的教师申诉制度中规定教师申诉的处理结果包括依法“维持或者变更原处理决定、撤销原处理决定或者责令被申诉人重新做出处理决定”。关于重新作出处理的期限也没有规定。实际上,教师作为自然人个体相对于学校来说是处于弱势地位的。如果申诉成功,对方不予以执行,申诉人还将有个漫长的等待过程。在诉讼中,若对方不执行,可依法申请强制执行,但教师申诉属于非诉讼意义上的申诉,所以如果不按申诉处理进行执行是不能申请强制执行的。
  (四)相关配套制度的缺乏
  教师申诉制度要取得成效少不了相关配套制度的保证实施。《教师法》以及相关的法律法规都没有对相关配套制度作出规定,如回避制度、说明理由制度以及责任追究制度。回避制度在司法活动中广泛的运用保证了司法活动的公平公正,在教师申诉中现行相关法律法规并没有对此作出规定。说明理由制度也是其他国家作出行政决定的重要制度,英国、法国、葡萄牙等国家都做出了相关规定。教师申诉的处理结果如果没有对处理理由作出详尽的说明,则很难让双方当事人信服。《教师法》在对教师申诉制度的处理过程中对相关受理部门不受理、不及时受理、违背事实和依据做出申诉处理决定书以及申诉人提供虚假的材料等都没有做出规定。
  二、校内教师申诉制度的完善
  (一)申诉主体
  1.申诉人
  申诉人与被申诉人统称为申诉当事人。对于教师申诉制度中的申诉人的确定存在两种争议:一种是主张从狭义上来界定“教师”的概念。认为所谓“教师申诉”,顾名思义,只有具备教师身份者才能提起。不能无限定的扩大教师的范围,要在狭义上来定义教师。另一种主张认为,广义上来界定“教师”,在权益的维护上应当把教师理解为教职工更为合理。从我国校内教师申诉制度的现状和实际来看,笔者更倾向于把“教师”定义为广义的教师。理由如下:第一,从学校与教职工的关系上来说,学校不仅和从事教育教学工作的教师存在管理与被管理的关系,还与广大的教辅人员、行政人员存在关系。学校的正常有序的运转和良好健康的发展离不开这些非从事教育教学工作的人员。他们和学校之间同样存在管理与被管理的关系。尤其是在高校教师人事制度改革以后,高校与教职工之间的关系发生了深刻的变化,由此引发的纠纷也在不断增多。如果学校的教师申诉制度仅仅涉及从事教学工作的教师,那么将不利于对工作人员的合法权益的保护。第二,从教职工现存的救济制度上来说,如果教职工的合法权益遭到侵犯,只能就其与学校的劳动关系通过劳动仲裁、民事诉讼的途径来解决。事实上,学校在管理的过程中,经常会涉及对此类工作人员行政纪律上的处分以及职称评定等问题,大多数都是依照学校的内部规章制度做出的内部行为。但是仲裁和诉讼都有其有限的受案范围。如果当事人对此不满,认为其处理有违公平、公正的原则,触犯了其合法权益,则无法通过仲裁和民事诉讼的途径来解决。将职工纳入教师申诉制度的范围将有利于对其权益的保护。
  2.被申诉人
  被申诉人即申诉的相对方,《教师法》第三十九条规定了教师申诉制度的“学校或者其他教育机构”或“当地人民政府”为被申诉人。校内的教师申诉制度与之不同,一般指学校。但对于被申诉人的界定也存在争议,一种观点认为被申诉人一律为学校,另一种观点则认为“在一般情况下,应该将被申诉人确定为学校的相关内部组织,包括有关部门、院系或基层组织,这样可以明确责任主体;但在某些特殊情况下,如教师不服学校已经作出的处分决定引起的申诉,应该以学校作为被申诉人。”笔者认为应当将被申诉人一律界定为学校。申诉人对学校某一内部组织的处理决定不满(如某个学院或某个部门),由于是学校的内部组织所以其决定应当看作是学校的决定。学校的相关内部组织是学校的职能机构,部门利益与学校的整体利益是相一致的,这种将学校与内部组织割裂开来的做法是缺乏现实意义的。应该将学校列为被申诉人。另外,教师也不能作为被申诉人,申诉制度不调整两个平等主体间的民事法律关系,校内教师与教师间的纠纷应当通过民事诉讼途径来解决。   (二)申诉范围
  笔者认为,教师申诉不仅应当包括行政纠纷还应当把学校与教师的民事纠纷纳入申诉的范围。因为学校作为一个社会主体承担着一定的社会责任,将学校内部纠纷有效解决,不给社会增加负担,就是承担社会责任的最好方式。所以将民事纠纷纳入申诉的范围有利于保障申诉权的实现,达到诉求的目的。
  一般情况下,教师申诉的都是直接涉及自身权益的处理、决定,但现实情况是,学校不仅在做出具体行政行为时会涉及广大教师的利益,很多抽象行政行为的做出同样也会侵犯其合法权益。例如校规校纪等规范性文件有时也会触犯相关教师的利益。由《行政诉讼法》的规定可知,通过诉讼途径来为这种合法权益寻求法律上的救济是行不通的。校纪校规等规范性文件属于行政主体作的抽象行政行为,抽象行政行为不属于行政诉讼的受案范围。而通过行政复议也很难实现救济,我国《行政复议法》虽然规定行政复议可以审查抽象行政行为,但前提是附带审查且是规章以下的抽象行政行为。这种“附带审查”审查的是据以做出具体行政行为的依据,前提是有具体行政行为在先。“若不赋予教师必要的救济手段,高等学校的众多行为就成了“三不管”的真空地带:不能申诉、不能复议、不能诉讼。目前起诉高校尚且困难重重,要起诉高校的校规更是难上加难。因此,如果教师对学校内部的规章制度不满,应当可以提起教师申诉。既可以保护相关教师的合法权益也可以对学校的规章制度的制定形成有效的监督。
  (三)申诉机制
  根据《现代汉语词典》的解释:机制泛指一个系统中,各元素之间的相互作用的过程和功能。在教师申诉制度中,学校处理的依据、申诉受理部门以及受理程序之间就构成了教师申诉的机制。
  1.处理依据
  学校对教师的处理、决定、处分等都是教师向有关部门申诉的理由。其中任何一个具体行为的做出都必须要有一定的依据。不论是学校的内部组织做出的行为还是学校自身做出的行为都要有相关处理所依据的规则。依据规则做出的处理是让当事人接受的基础。如果没有任何依据做出的处理,不仅侵犯了教师的合法权益,也是对权力的滥用。因此,一方面,学校要在实体上完善相关的规则、办法、制度,做到“有规可依”。另一方面,学校要在相关规则、办法、制度的适用上严格依照适用,做到“有规必依”。
  2.受理程序
  参照行政诉讼、行政复议制度以及学生申诉的程序设计,应当从提出申诉、受理申诉、申诉处理三个环节来完善教师申诉的程序。
  (1)提出申诉
  申诉受理机构依申请人的申请进行受理,依申请进行受理而不依职权主动进行受理。对于申诉受理的期限目前并没有一致的规定,有的学者主张统一用一个申诉期限,有的则主张按诉讼类型的不同而加以区分,如“以三个月或半年为宜。或可以将合法权益受到侵犯与对处理决定不服提出的两种申诉类型的期限分开,分别规定一年与一个月的期限。”笔者倾向于第一种观点,不对诉讼类型加以区分。可规定为:申诉人应在知道或应该知道本人合法权益受到侵害或对本人的不利处理公布之日起三十个工作日内向教职工申诉委员会提出申诉。对怠于行使自己权利的申请人提出的申诉不予以受理。为了防止因为申请人的材料格式不规范而导致不予受理,受理机关应当按照自己的要求制定格式化的申请书,将电子版放在学校网站上供申请人下载。申请书可以直接用纸质版、也可以通过发邮件、传真等方式提出。
  (2)受理申诉
  申诉受理机构在收到申诉申请书以及其他材料以后,应当在七个工作日以内进行审查。审查应当按照形式审查的原则进行,不对接受的材料进行实质审查。形式审查应当包括申诉人是否具有申诉资格、申诉事项是否属于申诉范围、是否属于申诉机构主管的事项以及申诉材料是否齐全。在七个工作日以内对申诉人予以书面答复。经审查,符合上述条件的,出具予以受理通知书;不符合条件的,出具不予以受理通知书;材料不齐全的,一次性通知其在五日内补充材料。申请人未在规定期限内按要求补充材料的,申诉机关应当做出不予以受理通知。在申诉处理结果送达申请人之前,申请人都可以撤回申诉,申诉人申请撤回申诉的,申诉受理机构应当准予。
  申诉机构在做出予以受理通知书以后,应当在三个工作日以内在申诉委员会名单中随机抽取3-5名委员负责具体事项的处理。
  (3)申诉处理
  申诉受理机构在做出予以受理通知后应当在一定期限内进行审理。根据《教师法》的规定,申诉机构应当在接到申诉书之日起三十个工作日内,做出对申诉的处理决定,并书面告之申诉人和被申诉人。在借鉴《教师法》的相关规定的基础上,根据校内教师申诉的特点,可以规定为:申诉机构应当在做出予以受理通知之日起三十日以内做出处理决定,并书面告知当事人。对较为复杂、疑难的申诉事项,经分管校领导的批准可以适当延长至六十日。
  申诉处理遵循书面审理、合议制审理以及不公开审理的原则。当事人要求公开或者要求听证的,可以准予,听证的期限不计算在审理期限内。必要时可以通知相关的当事人到场说明情况。处理小组按照少数服从多数的原则做出处理决定。在《关于〈教师法〉若干问题的实施意见》第八条中规定了“维持”、“变更”、“撤销”与“重新作出处理”四种形式。借鉴《教师法实施意见》的规定,校内教师申诉可按具体申诉事项的不同情况分别做出以下处理:(一)原处理决定正确的,维持原处理决定。(二)原处理决定违法或明显不当的,撤销原处理决定,责令处理机关重新处理或变更决定。(三)侵犯合法权益的行为事实不清,证据不足的,驳回申请。(四)侵犯合法权益的行为事实清楚、证据充分的,责令停止侵害、赔偿损失、恢复原状。申诉机关应当将处理结果书面送达申诉当事人,申诉处理决定自送达之日生效。申诉当事人对申诉处理结果不服的,可以向相关行政部门申诉或提起诉讼、复议等。
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