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关于我国政府采购中存在的突出问题与对策的初探

论文作者:医学检验论文
发表时间:2016-9-10

在我国,政府采购制度起步晚,诸多问题有待解决,诸多制度亟待完善。因此,政府采购所具有的特殊性、重要性以及其存在的不足之处指引着我们在这一问题上做深入的研究与讨论。
  政府采购 问题 对策政府采购是西方市场经济国家管理政府公共支出的一种基本手段,它是财政支出的重要组成部分。随着我国市场经济体制的确立,政府采购制度在我国也逐步建立起来。在我国,政府采购制度起步晚,诸多问题有待解决,诸多制度亟待完善。本文着重于探讨政府采购中存在的几个突出问题,并通过分析其形成原因,提出相应的对策。笔者作为法律专业的学生,主要从法律的角度看待与解决政府采购中存在的问题,从制度设计等方面探讨相应对策,希望能为该问题的解决提供一些参考意见,期待政府采购制度真正发挥其效用。
  一、我国政府采购概况及研究意义分析(一)我国政府采购的发展状况及未来趋势我国较为规范意义上的政府采购行为始于1995年,经过多年的理论论证与法律起草,我国《政府采购法》于2003年初正式颁布实施。随着《政府采购法》的实施,我国的政府采购活动可以在法律的监督与维护下正式开展,从此,我国的政府采购制度不断向制度化和规范化方向发展。随着我国《政府采购法》的贯彻落实,财政部还陆续颁布了《政府采购信息公告管理办法》等部门规章40多项,我国政府采购法律制度框架初步形成。从当前的状况来看,我国进行政府采购的对象范围逐渐扩大,政府采购已经不只是局限于商品货物,而是向服务、工程项目类拓展。政府也将更多具有公益性,且利国利民的项目纳入采购计划之中。随着政府采购功能的强化,它的职能已经从单纯的“消费性采购”,进化为专门性的政府职能。且在国防、教育、公共健康和公共基础设施等公共需求方面,政府的财政支出比重越来越大。不但如此,政府采购还包含着多重公共政策的职能。而且,随着我国加入WTO,政府采购也逐渐走向的世界的舞台。但是,和国外相比我国政府采购起步较晚。政府采购制度还存在许多问题,相关市场不够健全,相关规范也不够完善,采购过程中公权力的滥用、腐败现象也暴露的越来越多。(二)研究此问题对于优化我国政府采购制度的重要意义政府采购作为一种市场交易行为,在为市场提供巨大商机的同时,也容易滋生商业贿赂等腐败行为。我国多地政府采购领域腐败频发。政府采购中的腐败行为不仅造成经济上的巨大损失,而且扭曲社会资源的配置,降低经济效率,造成社会福利的净损失。腐败行为的泛滥还会危害社会风气,严重破坏社会正当的价值观念,破坏社会公平的基本原则,造成部门与行业的不正之风,给经济和社会稳定带来极大的负面效应。基于此,探讨政府采购领域腐败产生的机理,寻求有效防范腐败产生的可行措施就显得十分必要。
  二、政府采购中存在的突出问题及对策(一)采购双方当事人实际地位不平等双方当事人地位的悬殊是政府采购中存在的根源性问题,其它的一系列问题其实本质上都源于此。所以,认识与解决这个问题是解决其它问题的基础。政府采购中的买方为国家机关、事业单位或团体组织,在与这些具有公权力的机关或单位交易的过程中,供应商的弱势地位显而易见。纵使在交易时,卖方并未以其公权力的身份参与到交易中,在理想状态下二者的地位是平等的,但在现实中,这一过程不可避免的受到行政因素的干扰。如此,政府会经常用行政权力干预政府采购活动,而供应商因为惧怕日后的行政报复,只能对行政机关的不法行为听之任之。政府采购以招投标方式为主,这种方式可以最大限度上保障交易的公平与公开。但就是在这种方式中,供应商的弱势地位也表现的相当明显。招标方式的政府采购主要经历招标公告发布、供应商投标、评标以及签订合同几个阶段,每一个阶段供应商都处在买方的支配与掌控之中,如在招标公告发布之前,即使供应商已经在政府预算中知悉可能的采购项目,也只能在招标公告发布之后才能去积极接洽;在招标公告发布之后,供应商必须去购买统一格式的标书,并按照标书的规定去准备材料来投标;在投标之后,采购人可在众多投标的供应商中选择,而供应商完全处于被动之中,只能耐心的等候结果及给出的解释,并且供应商除了决定是否投标外,根本无法选择采购人,更别说对采购人提出各种要求;在评标中失败的供应商也几乎没有为自己争取再次中标的机会等。这种地位的悬殊如不加以制度上的规范会滋生一系列的问题,所以,如何施加外力使得交易天平趋向于平衡是我们需要解决的首要问题。(二)腐败问题严重,监督管理体系不完善1、政府采购中的设租、寻租现象设租与寻租属于经济学上的概念,这里将其引入对于我们分析与理解政府采购中的腐败问题具有重要意义。政府运用行政权力对企业和个人的经济活动进行干预和管制,妨碍了市场竞争的作用,从而创造了少数有特权者取得超额收入的机会。这种超额收入被称为“租金”,谋求这种权力以获得资金的活动,就被称作“寻租活动”,俗称“寻租”。所谓设租是指政府行动超出保护财产权、人身和个人权利、保护合同履行等范围,政府分配介入经济活动,导致寻租活动的行为。政府采购中的寻租行为实际上包含两个方面的内容,一方面是指采购方利用手中掌握的采购特权进行设租,另一方面则是供应方向负责采购的人员进行寻租,以寻求采购合同或工程项目的订单的活动。采购方的设租活动主要是人为设置需求障碍,进而制造一个获取租金的条件;而寻租方则利用合法或非法的活动向采购方进行游说,与其合谋获得供应特权以获取租金。由此可见,政府采购寻租活动实际就是一个"权一钱"交易的过程,设租是以权换钱,而寻租则是一个用钱买权再获得更多金钱的过程。这一切以经济学的观点来看主要源于"理性经济人"追求自身利益最大化。因此,政府以权力过分干预市场,供应商之间实力的竞争往往演变成为金钱的博弈,并逐步变成恶性竞争,出现串标等扰乱招标秩序的行为。面对权与钱的互相博弈,参与者很难在其中严守制度规则,以致腐败问题在政府采购中频频发生。2、评标规则不明确导致评审过程中的腐败评标是政府采购中的重要一环,也是极具技术性与复杂性的工作,评标的结果与质量,直接决定着政府采购的质量。因为其直接决定着供应商能否在竞争中获胜,所以也成为了腐败的滋生地。在评标过程中,管理办法只规定专家应独立评审,自己对评审结果负责,这造成评审专家的自由裁量权过大。专家所作出的评判总有自己的一套理由,其他相关人员也不好区分合理与否,对其作过多评判。加之没有一套严格地管理专家评标的规则与惩罚淘汰机制,这使得专家在评标过程中“一锤定生死”,在利益的面前很容易枉顾公正与公平。3、监管体系不完善我国《政府采购法》中规定:“政府采购的监管机构为各级政府的财政部,财政部应依法履行对政府采购活动的监管责任。”首先,我国的政府采购监督制度的设计从根本上就存在问题,我们让公权力互相监督去维护供应商以及全体纳税人的权利,政府采购中的买方、卖方与监督方三方的关系存在严重的不对等,采购和监管没有实质性地分离,这样的监督是很难达到效果的,甚至很多时候形同虚设。而且监督者作为公权力机构,监督只是其工作任务,并不牵扯其利益,所以这样的监督是没有积极性的,也很难达到理想中状态。(三)缺乏专业政府采购人员政府采购是政府进行的一项十分复杂的活动,它要求进行采购的政府官员具有广博的知识构架、灵活的应变能力、较高的综合素质以及良好的职业道德修养。在采购过程中能够综合考虑各方面的问题,对各方的利益进行权衡分析。然而目前我国政府采购专业化人才匮乏,采购人员整体素质不高,而且缺少依法行政和依法采购的观念,对一些高新产品的专业技术知之甚少,采购中遇到问题无法及时有效解决等,这对提高政府采购工作的效益,发挥公共财政支出功能是一个很大的阻碍,并将限制我国政府采购事业的发展。不仅是政府中采购专业人才缺乏,评标专家们也频频出现“专家不专”的现象,虽然被选用的专家都是各个领域具有较高专业知识的人员,但他们虽对专业知识熟悉,却对政府采购相关法律法规和各行业众多的招投标管理办法、实施细则知之甚少,经常造成一些工作上的失误。另外,还经常会出现评审专家对招标文件的认识存有局限以及有些专家所从事的专业与评标专业不符等情况。缺乏专业人员直接导致政府采购效率低下,采购质量降低。(四)供应商权利救济制度缺失《政府采购法》规定了供应商在认为自己的合法权利遭受损害时的救济制度,质疑和投诉以及诉讼。但这一制度在实践中很难发挥其真正效用,存在诸多问题。第一,供应商的合法权益这一概念不好界定。这使得相关部门可以对其做任意解释。第二,采购方与接受质疑和投诉的主体混糊不清。我国采购法规定,由采购人受理供应商的质疑,由同级政府采购监督主管部门负责投诉的处理。也就是说,由采购实体负责对自己的行为进行审查。这显然是不够科学的。这条路行不通的话诉讼成本太高也往往使供应商望而却步。第三,无法追究相关责任主体。相关部门很难对采购部门、供应商、评审专家及相关供应商等责任主体予以法律追究。根据权责相统一的原则,享有多大的权利就应该承担多大的责任,但在政府采购法治实践中,对相关主体责任追究的法律条文要么没有,要么含糊不清,操作性不强。   如上这些存在的问题导致供应商救济制度缺失,这很容易使《政府采购法》中的相关规则成为一纸空文。
  三、完善我国政府采购制度的对策(一)公权力的有效制约从事物的性质来说,要防止滥用权力,就必须以权力约束权力。由于权力本身具有支配他人意志和行为的力量,具有被滥用的天然倾向性,仅仅依靠权力机关内部的自我约束是不足以防止权力滥用的,权力的腐败和滥用是与权力与生俱来的东西,不能对其自我约束寄于厚望,唯一可行的办法是通过外力对其进行矫正。一方面要优化采购方式,另一方面则要切实有效的进行监管。1、优化政府采购方式首先,为使得采购过程中的权力相互制衡,应采取采购部门相分离的方式,使得采购、付款、验收等环节分别由不同部门操作,这也是专业性的体现。其次,应进一步完善政府采购代理制度,使政府采购更趋于统一化与标准化。2、改革监督机制我过目前的监督体制仍然没有实现实质上的管采分离,只有真正的实现独立监督,监督效果才能达到,所以应该设立专门的、独立的监督部门以保证监督有效的不受任何干扰的进行。但是,即使监督部门做到公平公正、不偏不倚,其仍然缺乏监督的积极性,不能有效的进行主动监督。以此,我们应该充分利用有积极性的群体进行监督,供应商是对此具有直接利益的当事人,形成以供应商为主体的监督模式不失为解决此问题的好方法,但这以赋予供应商监督的权利为前提。与此同时,公众舆论监督的力量也是巨大的,我国应逐步建立起采购全过程的公示制度,方便媒体、公众进行监督。(二)明确相关人员责任,加大行贿难度与惩罚力度权责不明、得利轻松是造成腐败问题的一大元凶,所以在法律法规中一定要加以明确。增加供应商的行贿难度具体可以采取以下几种措施:第一,提高政府采购各个环节信息的公开性和透明度。第二,对政府采购官员实行在类似岗位上的定期轮换制度,使行贿人无法准确把握其行贿对象,不容易构筑寻租圈,一定程度上打击行贿人的积极性。第三,分散采购官员的权力。另外,政府应加大发现腐败后的惩罚力度,对受贿者和行贿者均要给予重罚。
  (三)培养专业的政府采购人才政府应该着力培养一批专业的政府采购人才,以及在体制上对其进行约束。首先,应提高采购人员的准入门槛,实行资格认定。二是要对政府购从业人员实行长期培训。还应当实行优胜略汰的淘汰机制,并适当以福利提高相关人员从业积极性。(四)完善供应商救济制度完善供应商救济制度的前提是明确供应商的权利与义务,使得其救济权利时有据可依,这是至关重要的,相关部门应尽快将此内容写入法律法规中。还应当明确各相关部门责任,让供应商在权利受到侵害时可以找得到负责的相对人。最后,应该设立独立的申诉部门,这样才能使申诉制度真正得以有效运行。我国的政府采购经过多年来的发展,不断完善,但也暴露出不少问题。其重要性决定我们应该尽快完善相关制度,尽量减少其问题的产生,让政府采购真正发挥其效用,这也是保障纳税人利益以及维持社会经济稳定,促进经济发展的重要一环。对于初步接触财政法的我而言,本文的内容尚显幼稚,理论分析深度不够。期待以后能够做更深一步的研究,也期待我国政府采购制度能尽快加以完善。
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